改造升级是一项系统工程，需充分立足行业发展实际、发挥政策协同效应，完善工作机制，形成工作合力。需推动有关部门向行业节能减碳效果显著的重点项目提供高质量的金融服务，积极落实节能专用装备、技术改造、资源综合利用等税收优惠政策，助推企业加快改造升级步伐，提升行业整体能效水平。

近日，国家发改委联合工信部、生态环境部、国家能源局发布《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》（以下简称《指南》），分析了炼油、乙烯、现代煤化工等17个行业主要工序及耗能环节存在的问题，并提出改造升级方向及目标。其中，能效在标杆水平特别是基准水平以下的企业，要积极推广先进技术装备，加强能量系统优化、余热余压利用、污染物减排、固体废物综合利用和公辅设施改造，提高生产工艺和技术装备绿色化水平，提升资源能源利用效率。

值得注意的是，在这份“施工图”发布之前，国家发改委等五部门曾于去年10月、11月先后发布《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》和《关于发布〈高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）〉的通知》，从顶层设计到落地实施，逐步推动高耗能行业转型升级。在此背景下，多位受访者认为，《指南》进一步细化管理、分类指导，体现了国家对传统产业绿色低碳转型的重视。同时，抓住能效水平的“牛鼻子”引领改造升级，既可有效遏制“两高”项目盲目发展，也能避免对相关行业“一限了之”，从而兼顾节能降碳与经济平稳运行。

纠偏“一刀切”，

改造升级有据可循

“这些重点领域既是能耗和碳排放较高的行业，也是国民经济的重要组成部分。多数产品处于产业链上游，事关基础原材料供应。”工信部国际经济技术合作中心研究员毛涛举例，磷化工属于典型的高耗能行业，但其生产的产品为磷酸铁锂电池提供原料，关系到新能源汽车的动力系统供应，而新能源汽车是国家重点支持发展的产业。“对于这样的行业不能简单限制，高耗能属性主要由产品性质、工艺特点决定，要抓住关键环节精准施策。”

一位发改系统专家坦言，在此之前，部分地方曾出现认知偏差、做法走样，对高耗能行业搞“一刀切”。“《指南》为每个重点领域制定了切合实际的目标，并提出具体工作方向、技术选择等供相关方参考，总体来看管理更加精细，可有效避免生产供给大起大落，进而帮助有关行业提升竞争力。”

以现代煤化工为例，由于能耗较大、“三废”排放量偏高，其定位和发展前景一度备受争议。《指南》指出，现代煤化工行业先进与落后产能并存，企业能效差异显著。比如2020年，煤制甲醇行业能效优于标杆水平的产能约占15%、低于基准水平的产能约占25%，而煤制乙二醇行业的上述比例分别为20%和40%。“用能存在余热利用不足、过程热集成水平偏低、耗汽/耗电设备能效偏低等问题，节能降碳改造升级潜力较大。”《指南》明确，到2025年，全行业基准水平以下产能基本清零。

“现代煤化工部分能效标准是在‘十二五’期间制定发布的，与先进水平有一定差距，急需根据发展阶段、技术装备水平、能耗和碳排放量等实际情况优化调整。”石化联合会煤化工专委会副秘书长王秀江进一步称，科学设定能效标杆水平并提出改造升级路径，将大大提升资源能源利用效率。

地方配套政策陆续跟进，

盲目发展变有序发展

国家层面积极引导的同时，各地纷纷结合实际强化管控，前期盲目上项目的势头得到有效扭转，高耗能行业正在转向有序发展。

上述发改系统专家举例称，中央环保督察组2021年5月在山西发现，全省计划上马178个“两高”项目，预计能耗5942万吨标准煤，大幅超出“十四五”新增用能空间，其中71.3%的项目甚至存在手续不全违规开工的问题。山西对照问题开展整改，除了严控“两高”项目准入、严格处置违规项目，还以煤电、化工等六大高耗能行业为重点，对重点用能企业能效水平进行摸底，编制了六大高耗能行业能耗分析报告，将节能改造任务细化至市县、企业、项目。据了解，山西已计划2024年底前完成全部节能改造任务，单位产品综合能耗将达到能耗限额标准先进值。

记者梳理发现，今年年初至今，多地纷纷拿出新一轮高耗能行业管理方案，管理方式科学灵活。例如，陕西省发布的2022年版管理目录细化了“两高”项目覆盖范围，表明清单并非一成不变，而是将根据实际情况动态调整。

在用能大省山东，既要严守“两高”行业能耗煤耗只减不增底线，实施总量控制、闭环管理，也要统筹谋划、精确用好“十四五”能耗增量，管理不等于不要发展。

“通过关停和改造提升腾出的能耗和煤耗指标，只能专项用于新上有利于产业基础高级化、产业链现代化的‘两高’项目建设。高耗能行业跨区域转移时，整合腾出的能耗煤耗指标，分行业按照不同比例实行有偿收储，有关部门已研究制定细化方案。对于促进产业基础高级化、产业链现代化的重大‘两高’项目，可采取‘过桥’方式支持，但必须按期返还。”山东省发改委相关人士表示。

摒弃敞开口子

供应和使用能源

根据《指南》，对有改造升级空间的高耗能项目合理分类、综合施策，对不符合绿色低碳转型发展要求的落后工艺技术和生产装置，依法依规加快淘汰。对此，多位受访人士提醒，留出升级改造的机会绝不等于放松管理。

毛涛指出，《指南》首次在“减污降碳”前面加了“节能”二字，提出推动三者协同增效的绿色共性关键技术、前沿引领技术和相关设施装备攻关。“事实上，主管部门对高耗能行业绿色发展提出了更高要求。比如有的企业虽然降低了碳排放，或实现了污染物减排，但其过程却增加了资源能源消耗，并未真正做到节能提效。部分行业集中度低、同质化严重，通过上优汰劣、产能置换等方式开展兼并重组，可促进集聚发展。由此，先进企业将资金、技术、管理等优势带入中小企业，帮助其提升工艺装备水平及能源利用效率。但同时，也要防止以此为名盲目扩张产能、低水平重复建设。”

“即便完成升级改造，也不意味着一劳永逸。”上述发改系统专家表示，做好用能预算管理、加强用能过程管理、提升节能管理能力，对高耗能行业和企业也是关键任务。“重点领域、重点用能单位要深挖节能潜力，加强先进节能技术和产品推广应用，建立健全能源计量体系，最大程度摒弃敞开口子供应和使用能源的粗放发展模式。”

王秀江提出，高耗能行业节能降碳需形成合力。“改造升级是一项系统工程，需充分立足行业发展实际、发挥政策协同效应，完善工作机制，形成工作合力。需推动有关部门向行业节能减碳效果显著的重点项目提供高质量的金融服务，积极落实节能专用装备、技术改造、资源综合利用等税收优惠政策，助推企业加快改造升级步伐，提升行业整体能效水平。